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TALLEYRAND D'APRES GERARD




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INSTRUCTIONS

POUR LES AMBASSADEURS

DU ROI

AU CONGRES DE VIENNE

AOUT 1814







Aucune assemblée investie de pouvoirs ne peut rien faire de légitime, qu’autant qu’elle est légitimement formée et conséquemment qu’aucun de ceux qui ont le droit d’y être n’en est exclu, et qu’aucun de ceux qui n’ont pas ce droit n’y est admis ; qu’elle se renferme scrupuleusement dans les bornes de sa compétence et qu’elle procède, selon les règles prescrites, ou à défaut de ces règles, selon celles qui se peuvent tirer de la fin pour laquelle elle a été formée et de la nature des choses. C’est la nature des choses qui, par les rapports de dépendance qu’elle met entre les objets divers, fixe l’ordre dans lequel il est indispensable de les régler, une question subordonnée ne pouvant être traitée et résolue avant celle dont elle dépend. Enfin, les actes les plus légitimes et les plus sages seraient vains et en pure perte, si, faute de moyen d’exécution, ils restaient sans effet.

Il est donc de toute nécessité que le congrès détermine avant tout :

1° Quels sont les Etats qui doivent y avoir leurs plénipotentiaires ;

2° Quels objets devront ou pourront y être réglés ;

3° Par quelle voie ils devront l’être ; s’ils le seront par voie de décision ou d’arbitrage, ou bien par voie de négociations, ou en partie pour l’une, et en partie par l’autre de ces deux voies, et les cas pour lesquels on devra se servir de chacune d’elles ;

4° Pour les cas où la voie de décision sera employée, de quelle manière seront formés les votes ;

5° L’ordre dans lequel les objets seront traités ;

6° La forme à donner aux décisions ;

7° Le mode et les moyens d’exécution, pour le cas où il se rencontrerait des obstacles quelconques.

D’après l’article XXXII du traité du 30 mai, le congrès doit être général, et toutes les puissances engagées de part et d’autre dans la guerre que ce traité a terminée doivent y envoyer leurs plénipotentiaires. Bien que la dénomination de puissances emporte avec elle une idée indéterminée de grandeur et de force, qui semble la rendre inapplicable à beaucoup d’Etats dépourvus de l’une et de l’autre, employée comme elle l’est dans l’article XXXII, d’une manière abstraite avec une généralité qui n’est restreinte que par l’expression d’un rapport entièrement indépendant de la force comparative des Etats et commun entre les plus petits et les plus grands, elle comprend incontestablement l’universalité de ceux entre lesquels ce rapport existe, c’est-à-dire ceux qui ont été d’une part ou de l’autre engagés dans la guerre que le traité du 30 mai a terminé. Or, si l’on excepte la Turquie et la Suisse, car la République de Saint-Marin ne saurait être comptée, tous les Etats de l’Europe, grands et petits, ont été engagés dans cette guerre. Le droit des plus petits d’envoyer un plénipotentiaire au congrès résulte donc de la disposition du traité du 30 mai. La France n’a pas songé à les exclure et les autres puissances contractantes ne l’ont pas pu, puisque stipulant pour eux et en leur nom, elles n’ont pas pu stipuler contre eux. Les plus petits Etats, ceux que l’on pourrait le plus vouloir exclure, à raison de leur faiblesse, sont tous ou presque en Allemagne. L’Allemagne doit former une confédération dont ils sont membres, et dont, par conséquent, l’organisation les intéresse au plus haut point. On ne la peut faire sans eux, qu’en violant leur indépendance naturelle, et l’article VI du traité du 30 mai, qui la consacre implicitement, en disant que les Etats de l’Allemagne seront indépendants et unis par un lien fédératif. Cette organisation sera faite au congrès ; il serait donc injuste de les en exclure.

A ces mots de justice, se joint une raison d’utilité pour la France. Ce qui est de l’intérêt des petits Etats est aussi de son intérêt. Tous voudront conserver leur existence, et elle doit vouloir qu’ils la conservent. Quelques-uns peuvent désirer de s’agrandir, et il lui convient qu’ils s’agrandissent, en tant que cela peut diminuer l’accroissement des grands Etats. Sa politique doit être de les protéger et de les favoriser, mais sans qu’on puise en prendre ombrage, ce qui lui serait moins facile s’ils n’assistaient point au congrès, et qu’au lieu de n’avoir qu’à appuyer leurs demandes, elle en dût faire pour eux. D’un autre côté, le besoin qu’ils auront de son appui lui donnera sur eux de l’influence. Il n’est donc point indifférent pour elle que leurs voix soient ou non comptées.

En conséquence, les ambassadeurs du roi s’opposeront, s’il y a lieu, à ce que, sous le prétexte de la petitesse d’un Etat engagé dans la dernière guerre, les plénipotentiaires que le souverain de cet Etat enverrait au congrès en soient exclus, et ils insisteront pour qu’ils y soient admis.

Les nations d’Europe ne vivent point entre elles sous la seule loi morale ou de nature, mais encore sous une loi qu’elle se sont faite et qui donne à la première une sanction qui lui manque ; loi établie par des conventions écrites, ou par des usages constamment, universellement et réciproquement suivis, toujours fondés sur un consentement mutuel, exprès ou tacite, et qui est obligatoire pour toutes. Cette loi, c’est le droit public.

Or il y a dans ce droit deux principes fondamentaux : l’un, que la souveraineté ne peut être acquise par le simple fait de la conquête, ni passer au conquérant, si le souverain ne la lui cède ; l’autre, qu’aucun titre de souveraineté, et conséquemment le droit qu’il suppose, n’ont de réalité pour les autres Etats, qu’autant qu’ils l’ont reconnu.

Toutes les fois qu’un pays conquis a un souverain, la cession est possible, et il suit du premier des principes cités qu’elle ne peut être remplacée ni suppléée par rien.

Mais un pays conquis peut n’avoir pas de souverain, soit parce que celui qui l’était, a, pour lui et ses héritiers, renoncé simplement à son droit, sans le céder ; soit parce que la famille régnante vient à s’éteindre, sans que personne soit appelé légalement à régner après elle. Dans une république, à l’instant où elle est conquise, le souverain cesse d’exister, parce que sa nature est telle que la liberté est une condition nécessaire de son existence, et qu’il y a une impossibilité absolue à ce que, tant que dure la conquête, il soit libre un seul moment.

La cession par le souverain est alors impossible.

S’ensuit-il que, dans ce cas, le droit de conquête puisse se prolonger indéfiniment, ou se convertir de lui-même en droit de souveraineté ? Nullement.

La souveraineté est, dans la société générale de l’Europe, ce qu’est la propriété privée dans une société civile particulière. Un pays ou un Etat sous la conquête et sans souverain, et une propriété sans maître, sont des biens vacants, mais faisant respectivement, et l’un aussi bien que l’autre, partie d’un territoire qui n’est pas vacant, conséquemment soumis à la loi de ce territoire, et ne pouvant être acquis que conformément à cette loi, savoir : la propriété privée, conformément au droit public de l’Etat particulier où elle est située, et le pays ou l’Etat, conformément au droit public européen qui est la loi générale du territoire formant le domaine commun de l’Europe. Or, c’est un des principes de ce droit que la souveraineté ne peut être transférée par le seul fait de la conquête. Donc, lorsque la cession par le souverain est impossible, il est de toute nécessité qu’elle soit suppléée. Donc, elle ne peut l’être que par la sanction de l’Europe.

Un souverain dont les Etats sont sous la conquête (s’il est une personne naturelle), ne cessant point d’être souverain, à moins qu’il n’est cédé son droit, ou qu’il y ait renoncé, ne perd par la conquête que la possession de fait, et conserve conséquemment le droit de faire tout ce que ne suppose pas cette possession. L’envoi de plénipotentiaires au congrès la suppose si peu, qu’il peut avoir pour objet de la réclamer.

Ainsi, le roi de Saxe et le prince primat, comme légitime souverain d’Aschaffenbourg (si toutefois il n’a pas abdiqué), peuvent y envoyer les leurs ; et non seulement ils le peuvent, mais il est nécessaire qu’ils le fassent, car, dans le cas plus que probable où l’on voudra disposer en tout ou en partie de leurs possessions, comme on ne pourrait légitimement en disposer sans une cession ou renonciation de leur part, il faut que quelqu’un, muni de leurs pouvoirs, puisse céder ou renoncer en leur nom ; et comme c’est un troisième principe du droit public de l’Europe, qu’une cession ou renonciation est nulle si elle n’a pas été faite librement, c’est-à-dire par un souverain en liberté, les ambassadeurs du roi feront en sorte que quelque envoyé demande, en invoquant ce principe, que le roi de Saxe puisse se retirer immédiatement en tel lieu qu’il jugera convenable, et ils appuieront cette demande. Au besoin, ils la feraient eux-mêmes.

Le duc d’Oldenbourg, et le duc d’Arenberg, les princes de Salm, possédaient en souveraineté des pays qui ont été saisis en pleine paix par celui qui se nommait et devait être leur protecteur, et qui ont été réunis à la France, mais qu’ils n’ont point cédés. Les alliés ne paraissent point avoir jusqu’ici reconnu les droits des maisons d’Arenberg et de Salm ; mais ces droits subsistent aussi bien que ceux du prince d’Isenbourg, qui, absent de chez lui et au service de la France, a été traité comme ennemi, et dont les Etats sont sous la conquête.

Les princes et comtes de l’ancien empire germanique, devenus sujets des membres de la confédération du Rhin, en vertu de l’acte qui la forma, ne peuvent point être considérés comme des souverains dépossédés, attendu qu’ils n’étaient point souverains, mais simplement vassaux et sujets de l’empereur et de l’empire dont la souveraineté sur eux a été transférée à leurs nouveaux maîtres. Les tentatives qu’ils feraient pour se faire reconnaître comme souverains dépossédés, et que quelques puissances pourraient vouloir appuyer, doivent être repoussées comme illégitimes et comme dangereuses. La seule hésitation sur ce point suffirait pour agiter, et peut-être, pour mettre en feu tout le midi de l’Allemagne.

L’ordre de Saint-Jean de Jérusalem pourrait vouloir envoyer au congrès ; mais attendu que l’île de Malte et ses dépendances étaient le seul territoire qu’il possédât ; qu’il les a cédées, et qu’il ne peut y avoir de souverain sans territoire, pas plus que de propriétaire sans propriété, il a cessé d’être souverain, et ne peut le redevenir qu’en acquérant un territoire.

La délivrance d’un pays conquis, de quelque manière qu’elle s’opère, rend immédiatement la possession au souverain qui n’a perdu qu’elle, et à la république, son existence. Ils ne reprennent l’un et l’autre que ce qui était à eux, et n’a appartenu à aucun autre.

Les électeurs de Hanovre et de Hesse, le prince de Nassau-Orange comme prince d’Allemagne, les ducs de Brunswick et d’Oldenbourg, qui tous, par la dissolution de l’empire germanique, se trouvaient indépendants lorsque leurs pays furent envahis, ou qu’on en disposa, possèdent aujourd’hui au même titre qu’auparavant.

Les villes de Lübeck, Bremen et Hambourg étaient devenus indépendantes par la dissolution de l’empire germanique ; celle de Dantzig, par la paix de Tilsitt. Les républiques du Valais, de Gênes, de Lucques, de Raguse, l’étaient depuis des siècles. Toutes sont tombées sous la conquête, à moins qu’on ne regarde comme valable les actes par lesquels Gênes et Lucques parurent se donner elles-mêmes.

Celles qu’aucune force étrangère n’occupe, qu’aucune autorité étrangère ne gouverne maintenant, sont redevenues ce qu’elles étaient, et peuvent avoir des ministres au congrès. Les autres ne le peuvent pas.

Genève a été rendue à son ancienne liberté ; mais elle n’a point été engagée, comme Etat, dans la guerre que le 30 mai a terminée ; et elle doit faire partie de la confédération helvétique, qui n’y a pas non plus été engagée.

L’île d’Elbe ne forme un Etat que depuis que la guerre a cessé.

La conquête, ne pouvant par elle-même donner la souveraineté, ne peut non plus la rendre. Le souverain qui rentre par la conquête dans un pays qu’il a cédé n’en redevient point souverain, pas plus qu’un propriétaire en s’emparant d’une chose qu’il a aliéné n’en redevient propriétaire.

Ce que la conquête ne peut donner à un seul, elle ne peut le donner à plusieurs. Si donc plusieurs co-conquérants s’attribuent ou se donnent réciproquement la souveraineté sur ce qu’ils ont conquis, ils font un acte que le droit public désavoue et annule.

Le prince d’Orange avait cédé tous ses droits sur la Hollande, mais le traité du 30 mai, signé par huit des principales puissances de l’Europe, et contracté au nom de toutes, lui rend ce pays. (Traité patent, art. VI.)

Le même traité, en posant quelques bases des dispositions à faire par le congrès, dit que les anciens Etats du roi de Sardaigne, dont il n’avait cédé qu’une partie, lui seront rendus (art. II, secret) et que l’Autriche aura pour limites, au-delà des Alpes, le Pô, le lac Majeur et le Tessin, ce qui lui rendra les pays qui lui avaient appartenu et qu’elle avait cédés sur le golfe Adriatique et en Italie. (Art. VI, patent, et II secret.)

Le prince d’Orange a donc un droit légitime actuel, et le roi de Sardaigne et l’Autriche, un droit presque actuel de souveraineté sur des pays qui avaient cessé de leur appartenir, parce qu’ils les avaient cédés.

Mais le traité n’a rendu à la Prusse aucun des pays qu’elle a cédés en divers temps au-delà de l’Elbe. Elle n’a donc aucun droit réel de souveraineté sur ces pays, si l’on excepte la principauté de Neufchâtel, pour laquelle le dernier et légitime possesseur avait fait avec elle un arrangement qui peut être considéré comme une cession. Le traité n’a point rendu la Toscane et Modène aux archiducs Ferdinand et François qui n’en sont conséquemment point et n’en peuvent pas être légitimes souverains.

Un prince qui s’attribue la souveraineté sur un pays conquis, qui ne lui a point été cédé, l’usurpe. Si ce pays lui a précédemment appartenu, et s’il est vacant, l’usurpation est moins odieuse ; mais c’est une usurpation qui ne peut donner aucun droit légitime.

Le pays de Modène ayant été cédé et étant devenu partie intégrante d’un autre Etat, avant la guerre que le traité du 30 mai a terminé, n’a point été comme Etat engagé dans cette guerre. Ainsi, eût-il maintenant un souverain légitime, ce souverain ne pourrait avoir de ministre au congrès.

Le pays de Parme, également cédé, avait également cessé, avant la guerre, de former un Etat séparé, et n’en est redevenu un qu’après la guerre terminée.

La Toscane n’est point un pays vacant, quoique la France, à qui elle avait été cédée et réunie, y ait renoncé parce qu’elle avait été cédée sous une condition qui n’a point été remplie, sous la condition de fournir un équivalent déterminé qui n’a point été fourni, ce qui a fait rentrer la reine d’Etrurie dans son droit de souveraineté sur ce pays.

Le droit le plus légitime peut être contesté. Il devient alors et reste douteux tant que la contestation n’est pas terminée ; et l’effet en est suspendu pour tous les cas, et partout où il est nécessaire qu’il soit certain. Un souverain qui n’est tel que pour les Etats qui le reconnaissent, ne peut, là où les envoyés de tous se réunissent, en avoir lui-même à un titre qu’une partie d’entre eux ne lui reconnaît pas.

Ferdinand IV ne peut donc avoir d’envoyés au congrès que comme roi de Sicile. C’est assez dire que celui qui règne à Naples n’y en peut pas avoir.

De tout ce qui précède on peut tirer cette règle générale :

Que tout prince ayant sur des Etats engagés dans la dernière guerre un droit de souveraineté qui a été universellement reconnu, qu’il n’a point cédé, et qui n’est reconnu à aucun autre (que ces Etats soient ou non sous la conquête), peut, de même que tout Etat que la guerre a trouvé libre, qui y a été engagé, et qui est actuellement libre, avoir un plénipotentiaire au congrès ; que tous autres princes ou Etats n’y en peuvent avoir.

Les ambassadeurs du roi s’attacheront à cette règle et s’appliqueront à la faire adopter et suivre.

Le traité du 30 mai ne cite comme étant à régler au congrès que les objets suivants :

1° La disposition à faire des territoires auxquels la France a renoncé (art. I, secret) ;

2° Les rapports desquels doit résulter un système d’équilibre réel et durable en Europe (même article) ;

3° L’organisation de la confédération des Etats de l’Allemagne (art. VI, patent) ;

4° La garantie que l’organisation que la Suisse s’est ou se sera donnée depuis le traité (art. II, secret) ;

5° Les droits à lever sur la navigation du Rhin par les Etats riverains (art. V, patent) ;

6° L’application (si elle est jugée praticable) aux fleuves qui séparent ou traversent différents Etats, de la disposition qui rend libre la navigation du Rhin (même article) ;

7° L’abolition universelle de la traite des noirs. (Traité avec l’Angleterre (1er article additionnel.)

Mais les territoires auxquels la France a renoncé ne sont pas les seuls dont la disposition soit à faire ; il y a encore à disposer de ceux qui appartenaient à Napoléon, à un autre titre que celui de chef de la France, ou à des individus de sa famille, et auxquels il a renoncé et pour lui et pour eux.

Outre ces territoires, il y en a beaucoup d’autres qui sont sous la conquête. Si le congrès n’en devait pas régler le sort, comment pourrait-il établir cet équilibre qui doit être la fin principale et dernière de ses opérations ? Des rapports déterminés entre les forces, et conséquemment entre les possessions de tous les Etats n’en sont-ils pas une condition nécessaire ? Et des rapports certains entre les possessions de tous peuvent-ils exister, si le droit de posséder est incertain pour plusieurs ? Ce n’est point un équilibre momentané qui doit être établi, mais un équilibre durable. Il ne peut durer qu’autant que dureront les rapports sur lesquels on l’aura fondé, et ces rapports ne pourront durer eux-mêmes qu’autant que le droit de posséder sera transmis dans un ordre qui ne les change pas. L’ordre de succession, dans chaque Etat, doit donc entrer comme élément nécessaire dans le calcul de l’équilibre, non pas de manière à être changé, s’il est certain, mais de manière à être rendu certain, s’il ne l’est pas. Il y a une raison de plus de le fixer, si l’Etat où il est douteux est un Etat que l’on agrandit ; car, en donnant à son possesseur actuel, on donne à son héritier, et il est nécessaire de savoir à qui l’on donne. L’effet ordinaire et presque inévitable d’un droit de succession incertain est de produire des guerres civiles ou étrangères, et souvent les unes et les autres à la fois, ce qui non seulement est un juste motif, mais encore fait une nécessité d’ôter sur ce point toute incertitude.

Le roi de Sardaigne prenait parmi ses titres celui de prince et de vicaire perpétuel du saint empire romain. La Savoie, le Montferrat, quelques districts du Piémont en étaient des fiefs. Le droit d’y succéder était donc réglé par la loi de l’empire, et cette loi excluait à perpétuité les femmes.

Le roi de Sardaigne possédait ses autres Etats comme prince indépendant. Le droit d’y succéder ne pouvait donc pas y être réglé par la loi de l’empire, sous laquelle ils n’étaient pas. L’ordre de succession y a-t-il été établi par une loi expresse applicable à une circonstance pour laquelle la loi tacite de l’usage ne la saurait suppléer, parce que cette circonstance ne s’est jamais présentée ? celle où la maison de Savoie étant divisée en deux lignes, il ne resterait de la ligne régnante que des femmes, circonstance qui, à la vérité, appartient encore à l’avenir, mais à un avenir tellement sûr et tellement prochain que, relativement à l’Europe, et relativement aux objets que le congrès doit régler, elle doit être considérée comme actuelle. La ligne régnante ne compte que trois princes, tous trois d’un âge avancée : l’ancien roi qui est veuf, le roi actuel qui n’a que des filles, et le duc de Genevois qui est marié depuis sept années et qui n’a point d’enfants.

En 1445, le Piémont étant déjà depuis quatre siècles, dans la maison de Savoie, le duc Louis, d’après ce motif que la ruine des maisons souveraines était la suite ordinaire du partage de leurs possessions, déclara inaliénable le domaine de Savoie, c’est-à-dire tout ce que sa maison possédait alors et posséderait par la suite. Toutes les acquisitions faites ou à faire furent ainsi annexées à la couronne ducale de Savoie. Ainsi voit-on que dans un cours de plusieurs siècles, l’héritier de la Savoie l’a toujours été de toutes les possessions de sa maison, ce qui certainement n’aurait point eu lieu, s’il y eût eu pour les uns un autre ordre de succession que pour l’autre. Dire que celui qui leur était commun ne devait subsister que dans la ligne régnante, et que les femmes de celle-ci, venant à rester seules, doivent être préférées aux mâles de l’autre ligne, pour tout ce qui n’est pas fief de l’empire, ce serait avancer une proposition impossible à admettre sans preuves, et impossible à prouver autrement que par un acte légal, authentique et solennel, qui aurait établi une telle distinction entre les deux lignes. Un acte de cette nature, s’il existait, ne serait point resté ignoré ; on le trouverait cité ou transcrit dans plus d’un recueil, et l’on n’en trouve de trace nulle part. On peut donc tenir pour certain qu’il n’existe pas, et qu’ainsi la totalité de l’héritage de la maison de Sardaigne, et non pas seulement la partie de cet héritage qui relevait de l’empire, doit, en vertu de la loi d’hérédité en vigueur, passer immédiatement du dernier prince de la branche régnante à ceux de la seconde branche ; en autres termes, que toutes les possessions de la maison de Sardaigne sont héréditaires de mâle en mâle par droit de primogéniture, et à l’exclusion des femmes. Il est même vraisemblable qu’il ne s’élèverait aucun doute à cet égard si l’Autriche, qui aspire à posséder par elle-même ou par des princes de sa maison tout le nord de l’Italie, n’avait point intérêt à en élever, et si le mariage de l’archiduc François avec la princesse fille aînée du roi ne lui offrait point un prétexte qu’il est à craindre qu’elle ne saisisse. Il lui suffirait de donner aux prétentions que de lui-même, ou excité par elle, l’archiduc formerait du chef de sa femme, la qualification de droits, pour s’attribuer à elle-même celui de les soutenir par la force des armes. C’est à ces prétentions et aux funestes suites qu’elles ne manqueraient pas d’entraîner, qu’il est non seulement sage mais encore nécessaire d’obvier, en constatant le droit de la maison de Carignan par une reconnaissance qui prévienne tout litige.

Le même principe de droit public, qui rend tout titre de souveraineté nul pour les Etats qui ne l’ont point reconnu, s’étend par une conséquence nécessaire, à tous les moyens d’acquérir la souveraineté, et, conséquemment, aux lois d’hérédité qui la transmettent. On sait ce qui arriva lorsque le dernier prince de chacune des deux branches de la première maison d’Autriche (Charles II par son testament et Charles VI par sa pragmatique) substitua un nouvel ordre de succession à celui qui devait finir dans sa personne. Reconnue par les uns, non reconnue par les autres, la nouvelle loi d’hérédité devint l’objet d’une contestation sanglante, qui ne fut et ne pouvait être terminée que quand tous les Etats furent d’accord sur le droit que la disposition faite par l’un et l’autre prince tendait à établir. Terminer une contestation n’étant autre chose que de constater le droit, ceux sans la reconnaissance desquels un droit serait censé ne pas exister, peuvent, et sont les seuls qui puissent le constater : et par le même moyen (et parce qu’il n’en est pas de l’Europe comme d’un Etat particulier où les contestations sur le droit de propriété ne peuvent avoir de suites très graves, et qui ne soient facilement et promptement arrêtées, et où ceux qui les peuvent terminer sont toujours présents), au pouvoir de terminer des contestations actuelles sur le droit de souveraineté, se joint pour le congrès, non seulement le droit, mais encore le devoir de les prévenir, autant que la nature des choses le permet, en écartant celle de toutes les causes qui peut le plus infailliblement les produire, savoir : l’incertitude sur le droit de succéder.

La Suisse avait joui pendant plusieurs siècles, au milieu des guerres de l’Europe, et quoique interposée entre deux grandes puissances rivales, d’une neutralité constamment respectée, et non moins profitable aux autres qu’à elle-même. Non seulement, par cette neutralité, le théâtre de la guerre était restreint, mais encore bien des causes de guerre étaient prévenues, et la France se trouvait dispensée de vouer une partie de ses moyens à la défense de la portion de ses frontières la plus vulnérable, et que la Suisse, toujours neutre, couvrait. Si, à l’avenir, la Suisse ne devait plus être libre de rester neutre, ou, ce qui est la même chose, si sa neutralité ne devait pas être respectée, un tel état de choses, par l’influence qu’il aurait nécessairement sur la puissance relative des Etats voisins, dérangerait et pourrait aller jusqu’à renverser cet équilibre que l’on a en vue d’établir. Le traité du 30 mai ne parle que de garantir l’organisation de la Suisse ; mais il est nécessaire que la neutralité future soit aussi garantie.

La Porte ottomane n’a point été engagée dans la dernière guerre, mais elle est une puissance européenne dont la conservation importe au maintien de l’équilibre européen. Il est donc utile que son existence soit aussi garantie.

Ainsi le congrès devra régler :

1° Le sort des Etats sous la conquête et non vacants, desquels il y a deux classes, comprenant : la première, les Etats en litige, c’est-à-dire les Etats sur lesquels un même droit de souveraineté est reconnu à plusieurs par des puissances différentes.

2° Dans cette classe sont le royaume de Naples et la Toscane.

La seconde, les Etats ou pays dont le souverain a perdu la possession, sans les avoir cédés, et sans qu’un autre s’en attribue la souveraineté.

Le royaume de Saxe, le duché de Varsovie, les provinces du Saint-Siège sur l’Adriatique, les principautés d’Arenberg, d’Isemberg et de Salm, auxquelles il faut ajouter celle d’Aschaffenbourg (si le prince primat n’a point abdiqué) composent la seconde classe.

2° Les droits de succession incertains.

3° La disposition à faire des Etats ou pays vacants, c’est-à-dire des Etats auxquels le légitime souverain a renoncé, sans les céder, ou sur lesquels aucun droit actuel de souveraineté n’a été conféré à personne du consentement de l’Europe.

Ils forment aussi deux classes : la première desquelles comprend ceux qui ont été, non pas actuellement assignés, mais destinés par le traité du 30 mai, savoir :

Au roi de Sardaigne, la partie de ses anciens Etats cédée à la France, c’est-à-dire la Savoie et le comté de Nice (ses autres possessions n’ayant point été cédées, il en était resté souverain de droit) et une partie indéterminée de l’Etat de Gênes ;

A l’Autriche, les provinces illyriennes et la partie du royaume d’Italie à la gauche du Pô et à l’est du lac Majeur et du Tessin ;

A la Hollande, la Belgique avec une frontière à déterminer à la gauche de la Meuse ;

Enfin à la Prusse et aux autres Etats allemands qui ne sont point nommés, pour leur servir de compensation et être partagés entre eux dans une proportion qui n’est point indiquée, les pays entre la Meuse, les frontières de la France et le Rhin.

A l’autre classe appartient le reste des pays vacants, savoir :

La partie indéterminée de l’Etat de Gênes qui n’est point destinée au roi de Sardaigne ; la partie du ci-devant royaume d’Italie, non destinée à l’Autriche ; Lucques ; Piombino ; les îles Ioniennes, le grand-duché de Berg, tel qu’il existait avant le 1er janvier 1811 ; l’Ost-Frise ; toutes les provinces autrefois prussiennes qui faisaient partie du royaume de Westphalie, la principauté d’Erfurt et la ville de Dantzig.

4° Le sort futur de l’île d’Elbe, qui, donnée à celui qui la possède pour sa vie seulement, deviendra à sa mort un pays vacant ;

5° L’organisation de la confédération de l’Allemagne.

Toutes choses qui devront être réglées de telle sorte qu’il en résulte un équilibre réel, dans la composition duquel entreront, comme parties nécessaires, l’organisation de la Suisse, sa neutralité future, et l’intégrité des possessions ottomanes d’Europe, reconnues et garanties.

6° Les droits de péage sur le Rhin, l’Escaut et les autres fleuves dont la navigation serait rendue libre.

7° L’abolition universelle de la traite.

On ne peut ni créer une obligation, ni ôter un droit certain à un Etat qui n’y consent pas.

Dans tous les cas où il s’agit de faire l’un et l’autre, toutes les puissances ensemble n’ont pas plus de pouvoir qu’une seule. Le consentement de la partie intéressée étant nécessaire, il faut ou l’obtenir, ou renoncer à ce qui, sans lui, ne saurait être juste. La voie de la négociation est alors la seule permise.

La voie de décision est au contraire la seule qu’on puisse prendre lorsque la compétence, une fois établie (et celle du congrès est une conséquence non douteuse des principes exposés ci-dessus), il s’agit, ou de constater un droit de souveraineté en litige, ou de disposer de territoires qui n’appartiennent à personne, ou de régler l’exercice d’un droit commun à plusieurs Etats qui, par un consentement formel, l’ont subordonné à l’intérêt de tous. Car s’il fallait, dans le premier cas, le consentement de celui dont le droit est déclaré nul, dans le second, le consentement de tous ceux qui prétendent à un territoire disponible, et dans le troisième, celui de tous les intéressés, jamais différend ne pourrait être terminé, jamais territoire vacant ne pourrait cesser de l’être, jamais droit dont l’exercice serait à régler, selon l’intérêt de tous, ne pourrait être exercé.

Le sort des Etats en litige,

Les droits de succession douteux,

Et les droits de péage à établir sur le Rhin,

Doivent être réglés par voie de décision, avec cette différence qui naît de la différence des objets, que, dans le premier cas, le litige ne peut être terminé qu’autant que le droit de l’un de ceux entre lesquels il existe, est unanimement reconnu ; que, dans le second cas, la décision doit être de même unanime ; qu’elle doit l’être dans le troisième, à part les voix des co-prétendants, qui ne doivent point être comptées ; et que, dans le quatrième cas, la majorité suffit.

Les autres objets ne sauraient être réglés que par voie de négociation.

Le sort des pays qui ne sont ni vacants ni en litige, parce que, pour en disposer autrement qu’en les rendant à leurs souverains respectifs, le consentement de ceux-ci est nécessaire ;

L’organisation de la confédération germanique, parce que cette organisation sera, pour les Etats allemands, une loi qui ne leur peut être imposée sans leur consentement ;

L’abolition de la traite, parce que c’est jusqu’ici une matière étrangère au droit public de l’Europe, sous lequel les Anglais veulent maintenant la placer ;

D’environ cent soixante-dix millions d’habitants que l’Europe chrétienne renferme, plus des deux tiers appartiennent à la France et aux sept Etats qui ont signé avec elle le traité du 30 mai, et la moitié de l’autre tiers à des pays sous la conquête, qui, n’ayant point été engagés dans la guerre, n’auront point de ministres au congrès. Le surplus forme la population de plus de quarante Etats dont quelques-uns seraient à peine la centième partie du plus petit de ceux qui ont signé le traité du 30 mai, et qui, réunis tous, ne feraient point une puissance égale aux grandes puissances de l’Europe. Quelle part auront-ils aux délibérations ? Quelle part au droit de suffrage ? Auront-ils chacun une part égale à celle des plus grands Etats ? Ce serait choquer la nature des choses. N’auront-ils qu’une voix en commun ? Ils ne parviendraient jamais à la former. N’en auront-ils aucune ? Mieux vaudrait alors ne point les admettre. Mais qui excluera-t-on ? Les ministres du pape, de Sicile, de Sardaigne ? ou celui de Hollande, ou celui de Saxe ? ou seulement ceux qui ne le sont point de têtes couronnées ? Mais qui cédera pour ces princes, s’ils doivent céder ? Qui donnera pour eux, à une obligation qu’il s’agirait de leur imposer, le consentement qu’ils doivent donner ? Disposera-t-on de leurs Etats sans qu’ils les cèdent ? Se passera-t-on de leur consentement quand le droit public le rend nécessaire ? Et l’Europe se sera-t-elle réunie pour violer les principes de ce droit qui la régit ? Il importe bien plutôt de les remettre en vigueur, après qu’ils ont été si longtemps méconnus et si cruellement violés. Un moyen simple de concilier à la fois le droit et les convenances serait de mesurer la part que les Etats de troisième et quatrième ordre prendraient aux arrangements à faire, non sur l’échelle de la puissance, mais sur celle de leur intérêt.

L’équilibre général de l’Europe ne peut être composé d’éléments simples. Il ne peut l’être que de systèmes d’équilibres partiels. Les petits ou moyens Etats ne prendraient part qu’à ce qui concerne le système particulier auquel ils appartiennent : les Etats d’Italie aux arrangements de l’Italie, et les Etats allemands aux arrangements de l’Allemagne. Les grandes puissances seules, embrassant l’ensemble, ordonneraient chacune des parties au tout.

L’ordre dans lequel il parait le plus naturel et le plus convenable que les objets soient traités est celui dans lequel ils ont été présentés ci-dessus. Il faut premièrement constater ce que chacun a et ce qu’il doit garder, pour savoir s’il faut et ce qu’il faut lui ajouter, et ne disposer qu’en connaissance de cause de ce qui est disponible ; répartir ensuite ce qui est à répartir, et fixer ainsi l’état général de possession, premier principe de tout équilibre. L’organisation de l’Allemagne ne peut venir qu’après, car il faudra qu’elle soit relative à la force réciproque des Etats allemands, et conséquemment, que cette force soit préalablement fixée. Enfin, les garanties doivent suivre et non pas précéder les arrangements sur lesquels elles portent.

Il devra être tenu un protocole des délibérations, actes et décisions du congrès.

Ces décisions ne doivent être exprimées que dans le langage ordinaire des traités. Pour rendre le royaume de Naples à Ferdinand IV, il suffirait que le traité reconnût ce prince comme roi de Naples, ou simplement le nommât avec ce titre de la manière suivante : « Sa Majesté Ferdinand IV, roi de Naples et de Sicile. »

De même, pour constater le droit de la maison de Carignan, le traité n’aurait qu’à dire : « Telle partie de l’Etat de Gênes est réunie à perpétuité aux Etats de Sa Majesté le roi de Sardaigne, pour être, comme eux, possédée en toute propriété et souveraineté, et héréditaire de mâle en mâle, par ordre de primogéniture, dans les deux branches de sa maison. »

Pour ce qui concerne le mode et les moyens d’exécution, une garantie commune des droits reconnus suffit à tout, puisqu’elle oblige les garants à soutenir ces droits et qu’elle ôte tout appui extérieur aux prétentions qui leur sont opposées.

Après avoir montré quels objets le congrès peut et doit régler, et que sa compétence résulte des principes mêmes de droit qui servent à les régler, il reste à les considérer sous le rapport de l’intérêt de la France, et à faire voir que la France est dans l’heureuse situation de n’avoir point à désirer que la justice et l’utilité soient divisées, et à chercher son utilité particulière hors de la justice qui est l’utilité de tous.

Une égalité absolue de force entre tous les Etats, outre qu’elle ne peut jamais exister, n’est point nécessaire à l’équilibre politique, et lui serait peut-être, à certains égards, nuisible. Cet équilibre consiste dans un rapport entre les forces de résistance et les forces d’agression réciproques des divers corps politiques. Si l’Europe était composée d’Etats qui eussent entre eux un tel rapport que le minimum de la force de résistance du plus petit fût égal au maximum de la force d’agression du plus grand, il y aurait alors un équilibre réel, c’est-à-dire résultant de la nature des choses. Mais la situation de l’Europe n’est point telle et ne peut le devenir. A côté de grands territoires appartenant à une puissance unique, se trouvent des territoires de même ou de moindre grandeur, divisés en un nombre plus ou moins grand d’Etats, souvent de diverses natures. Unir ces Etats par un lien fédératif est quelquefois impossible, et il l’est toujours de donner à ceux qui sont unis ainsi la même unité de volonté et la même puissance d’action que s’ils étaient un corps simple. Ils n’entrent donc jamais dans la formation de l’équilibre général que comme des éléments imparfaits ; en leur qualité de corps composés, ils ont leur équilibre propre, sujet à mille altérations qui affectent nécessairement celui dont ils font partie.

Une telle situation n’admet qu’un équilibre tout artificiel et précaire, qui ne peut durer qu’autant que quelques grands Etats se trouvent animés d’un esprit de modération et de justice qui le conserve.

Le système de conservation fut celui de la France, dans tout le cours du siècle passé, jusqu’à l’époque des événements qui ont produit les dernières guerres ; et c’est celui que le roi veut constamment suivre. Mais avant de conserver, il faut établir.

Si l’Autriche venait à demander la possession de toute l’Italie, il n’y aurait sans doute personne qui ne se récriât à une telle demande, qui ne la trouvât monstrueuse, et ne regardât l’union de l’Italie à l’Autriche comme fatale à l’indépendance et à la sûreté de l’Europe. Cependant, en donnant à l’Autriche toute l’Italie, on ne ferait qu’assurer à celle-ci son indépendance. Une fois réunie en un seul corps, l’Italie, à quelque titre qu’elle appartînt à l’Autriche, lui échapperait, non pas tôt ou tard, mais en très peu d’années, peut-être en peu de mois ; et l’Autriche ne l’aurait acquise que pour la perdre. Au contraire, que l’on divise le territoire italien en sept territoires, dont les deux principaux sont aux extrémités, et les quatre plus petits à côté du plus grand ; que donnant celui-ci à l’Autriche, et trois des plus petits à des princes de sa maison, on lui laisse un prétexte à l’aide duquel elle puisse faire tomber le quatrième en partage à l’un de ces princes ; que le territoire à l’autre extrémité soit occupé par un homme qui, à raison de sa position personnelle vis-à-vis d’une partie des souverains de l’Europe, ne puisse avoir d’espoir que dans l’Autriche, ni d’autre appui qu’elle ; que le septième territoire appartienne à un prince dont toute la force réside dans le respect dû à son caractère, n’est-il pas manifeste qu’en paraissant ne donner qu’une partie de l’Italie à l’Autriche, on la lui aura en effet donné toute, et que son apparente division en divers Etats ne serait, en réalité, qu’un moyen donné à l’Autriche de posséder ce pays, de la seule manière dont elle puisse le posséder, sans le perdre ? Or, tel serait l’état de l’Italie, où l’Autriche doit avoir pour limites le Pô, le lac Majeur et le Tessin, si Modène, si Parme et Plaisance, si le grand-duché de Toscane, avaient pour souverains des princes de sa maison, si le droit de succession de la maison de Sardaigne restait douteux, si celui qui règne à Naples continuait d’y régner.

L’Italie divisée en Etats non confédérés n’est point susceptible d’une indépendance réelle, mais seulement d’une indépendance relative, laquelle consiste à être soumise, non à une seule et même influence, mais à plusieurs. Le rapport qui fait que ces influences se contrebalancent est ce qui constitue son équilibre.

Que l’existence de cet équilibre importe à l’Europe, c’est une chose si évidente qu’on ne peut même pas la mettre en question ; et il n’est pas moins évident que, dans une situation de l’Italie, telle que celle qui vient d’être représentée, toute espèce d’équilibre cesserait.

Que faut-il, et que peut-on faire pour l’établir ? Rien que la justice n’exige ou n’autorise.

Il faut rendre Naples à son légitime souverain ;

La Toscane à la reine d’Etrurie ;

Au Saint-Siège, non seulement les provinces sur l’Adriatique, qui n’ont pas été cédées, mais aussi les légations de Ravenne et de Bologne devenues vacantes ;

Piombino au prince de ce nom auquel il appartenait, ainsi que les mines de l’île d’Elbe, sous la suzeraineté de la couronne de Naples, et qui dépouillé de l’une et de l’autre propriété,sans aucune sorte d’indemnité, a été réduit par là, à un état voisin de l’indigence ;

Mettre hors de doute les droits de la maison de Carignan et agrandir la Sardaigne.

Si l’on proposait à l’Europe rassemblée de déclarer :

Que la souveraineté s’acquiert par le seul fait de la conquête, et que le patrimoine d’un prince qui ne l’a perdu que par une suite de son invariable fidélité à la cause de l’Europe doit, du consentement de l’Europe, appartenir à celui entre les mains duquel les malheurs seuls de l’Europe l’ont fait tomber, il est impossible de supposer qu’une telle proposition ne serait pas repoussée à l’instant par un cri de réprobation unanime. Tous sentiraient qu’elle ne tendrait à rien moins qu’à renverser la seule barrière que l’indépendance naturelle des peuples a permis à la raison d’élever entre le droit de souveraineté et la force, pour contenir l’un et préserver l’autre, et qu’à saper les fondements de la morale même.

C’est néanmoins ce que déclarerait implicitement le congrès s’il était possible qu’il reconnût celui qui règne à Naples, comme souverain de ce pays, et c’est encore ce qu’il serait censé avoir déclaré, en ne reconnaissant pas en cette qualité Ferdinand IV. Car les peuples ne comprendraient jamais qu’il eût consacré, par son silence, la violation d’un principe si important pour tous les souverains, et qu’il aurait tenu pour vrai. Ils en conclueraient que ce principe n’existe pas, et que la force seule est le droit.

L’Autriche pourra objecter qu’elle a donné des garanties à celui règne à Naples. Mais l’acte par lequel on garantit à quelqu’un ce qui n’est pas à lui, en admettant que la nécessité l’excuse, est tout au moins un acte nul. Cette garantie d’ailleurs n’a pas été donnée contre un jugement de l’Europe ; elle ne l’a été que contre l’homme contre lequel l’Europe était alors armée.

Le mieux serait sans doute que celui qui règne à Naples n’obtînt aucune souveraineté. Mais on parle de services rendus par lui à la cause de l’Europe ; s’il en a effectivement rendu, et s’il faut l’en récompenser, ou si cela est nécessaire pour vaincre des difficultés, les ambassadeurs du roi ne s’opposeront point à ce qu’on lui donne, non ce qui est à d’autres, mais quelque chose de vacant, tel qu’une partie des îles Ioniennes.

Jamais droits ne furent plus légitimes que ceux de la reine d’Etrurie sur la Toscane. Ce pays avait été cédé par son grand-duc, et Charles IV l’avait acquis pour sa fille, en donnant en échange les duchés de Parme, Plaisance et Guastalla et la Louisiane avec un certain nombre de vaisseaux et de millions. Si, néanmoins, la restitution de la Toscane offrait trop de difficultés, et si, en sa place, on offrait les duchés de Parme, Plaisance et Guastalla, les ambassadeurs du roi engageraient ceux d’Espagne à se contenter de cette offre et à l’accepter.

L’Autriche n’avait pas seulement garanti à celui qui règne à Naples la possession de ce royaume ; elle s’était engagée à lui procurer un agrandissement jusqu’à concurrence d’un territoire de quatre à six cent mille âmes. Les provinces du Saint-Siège sur l’Adriatique, desquelles il avait été formé trois départements du royaume d’Italie, ont été destinées pour servir à l’accomplissement de cette promesse, et continuent, pour cette raison, d’être occupées par les troupes napolitaines. Si, comme il faut l’espérer, celui qui règne à Naples cesse d’y régner, il ne sera plus question de cette promesse, et la difficulté que l’Autriche aurait à la tenir peut devenir pour elle un motif d’abandonner celui à qui elle a été faite. Mais dans tous les cas, les ambassadeurs du roi seconderont de tous leurs efforts l’opposition que l’ambassadeur de Sa Sainteté mettra, sans aucun doute, à ce que ces provinces soient distraites du domaine pontifical. Ils contribueront pareillement, autant qu’il dépendra d’eux, à faire restituer au Saint-Siège les légations de Ravenne et de Bologne. Celle de Ferrare étant comprise dans ce qui est destiné par le traité du 30 mai à l’Autriche, sa restitution peut éprouver de grandes et même d’insurmontables difficultés. Mais si quelque arrangement pouvait la faciliter, pourvu qu’il ne fût point de nature à augmenter l’influence autrichienne en Italie, les ambassadeurs du roi y donneraient les mains.

Le prince de Piombino, quoique simple feudataire de la couronne de Naples, ayant été dépouillé, comme s’il eût été prince souverain, doit être rétabli dans tous les droits dont la violence l’avait privé.

Ceux de la maison de Carignan ont été exposés avec assez de détail pour qu’il ne soit pas nécessaire d’en parler de nouveau. Ce n’est que dans la supposition que ces droits soient mis hors de tout doute, que la Sardaigne peut être agrandie ; mais alors, il est à désirer qu’elle le soit, autant que le permettra la quotité des pays disponibles, afin d’accroître d’autant plus, et d’assurer son indépendance.

En Italie, c’est l’Autriche qu’il faut empêcher de dominer, en opposant à son influence des influences contraires ; en Allemagne, c’est la Prusse. La constitution physique de sa monarchie lui fait de l’ambition une sorte de nécessité. Tout prétexte lui est bon. Nul scrupule ne l’arrête. La convenance est son droit. C’est ainsi que dans un cours de soixante-trois années, elle a porté sa population de moins de quatre millions de sujets à dix millions, et qu’elle est parvenue à se former, si l’on peut ainsi parler, un cadre de monarchie immense, acquérant, çà et là, des territoires épars, qu’elle tend à réunir en s’incorporant ceux qui les séparent. La chute terrible que lui a attirée son ambition ne l’en a pas corrigée. En ce moment, ses émissaires et ses partisans agitent l’Allemagne, lui peignent la France comme prête à l’envahir encore, la Prusse, comme seule en état de la défendre, et demandent qu’on la lui livre pour la préserver. Elle aurait voulu avoir la Belgique. Elle veut avoir tout ce qui est entre les frontières actuelles de la France, la Meuse et le Rhin. Elle veut Luxembourg. Tout est perdu si Mayence ne lui est pas donné. Elle ne peut avoir de sécurité si elle ne possède pas la Saxe. Les alliés ont, dit-on, pris l’arrangement de la replacer dans le même état de puissance où elle était avant sa chute, c’est-à-dire avec dix millions de sujets. Qu’on la laissât faire, bientôt elle en aura vingt, et l’Allemagne tout entière lui serait soumise. Il est donc nécessaire de mettre un frein à son ambition, en restreignant d’abord, autant qu’il est possible, son état de possession en Allemagne et, ensuite, en restreignant son influence par l’organisation fédérale.

Son état de possession sera restreint par la conservation de tous les petits Etats et par l’agrandissement des Etats moyens.

Tous les petits Etats doivent être conservés par la raison qu’ils existent, à la seule exception de la principauté ecclésiastique d’Aschaffenbourg, dont la conservation paraît incompatible avec le plan général de distribution des territoires ; mais une existence honorable doit être assurée au possesseur.

Si tous les petits Etats doivent être conservés, à plus forte raison le royaume de Saxe. Le roi de Saxe a gouverné pendant quarante ans en père, donnant l’exemple des vertus de l’homme et du prince. Assailli pour la première fois par la tempête, à un âge avancé qui devait être celui du repos, et relevé incontinent par la main qui l’avait abattu, et qui en avait écrasé tant d’autres, s’il a eu des torts, ils doivent être imputés à une crainte légitime, ou à un sentiment toujours honorable pour celui qui l’éprouve, quel qu’en soit l’objet. Ceux qui lui en reprochent en ont eu de bien réels et d’incomparablement plus grands, sans avoir les mêmes excuses. Ce qui lui a été donné l’a été sans qu’il l’eût demandé, sans qu’il l’eût désiré, sans même qu’il le sût. Il a supporté la prospérité avec modération, et maintenant il supporte le malheur avec dignité. A ces motifs, qui suffiraient seuls pour porter le roi à ne le point abandonner, se joignent les liens de parenté qui les unissent et la nécessité d’empêcher que la Saxe ne tombe en partage à la Prusse, qui ferait par une telle acquisition, un pas immense et décisif vers la domination absolue en Allemagne.

Cette nécessité est telle que, si, dans une hypothèse dont il sera parlé ci-après, le roi de Saxe se trouvait appelé à la possession d’un autre royaume, il faudrait que celui de Saxe ne cessât point d’exister, et fût donné à la branche ducale, ce qui devrait convenir particulièrement à l’empereur de Russie, puisque son beau-frère, le prince héréditaire de Weimar, s’en trouverait alors le présomptif héritier.

Les ambassadeurs du roi défendront, en conséquence, de tous leurs moyens la cause du roi de Saxe, et, dans tous les cas, feront tout ce qui est en eux pour que la Saxe ne devienne point une province prussienne.

De même qu’il faut que la Prusse ne puisse acquérir la Saxe, de même il faut empêcher qu’elle n’acquière Mayence, ni même aucune portion quelconque du territoire à la gauche de la Moselle ; aider la Hollande à porter, aussi loin qu’il sera possible de la rive droite de la Meuse, la frontière qu’elle doit avoir sur cette rive ; seconder les demandes d’accroissement que feront la Bavière, la Hesse, le Brunswick et particulièrement le Hanovre (bien entendu que ces demandes ne porteront que sur des objets vacants), afin de rendre d’autant plus petite la partie des pays disponibles qui restera pour la Prusse.

Les alliés ont, dit-on, un plan d’après lequel le Luxembourg et Mayence seraient en commun à la confédération, et seraient occupés par des troupes fédérales. Ce plan semble convenir aux intérêts personnels de la France, et, par cette raison, les ambassadeurs du roi devront, en l’appuyant, éviter de le faire de manière à élever des soupçons.

Toute confédération est une république, et, pour être bien constituée, doit en avoir l’esprit. Voilà pourquoi une confédération de princes ne peut jamais être bien constituée, car l’esprit de la république tend à l’égalité, et celui du monarque, à l’indépendance. Mais la question n’est pas de donner à la confédération allemande une organisation parfaite ; il suffit de lui en donner une qui ait l’effet de l’empêcher ;

1° L’oppression des sujets dans les petits Etats ;

2° L’oppression des petits Etats par les grands ;

3° Et l’influence de ceux-ci, de se changer en domination, de telle sorte que l’un d’eux ou plusieurs puissent disposer, pour leurs fins particulières, de la force de tous.

Or, ces effets ne peuvent être obtenus qu’en divisant le pouvoir, et dans les petits Etats, et dans la confédération, si on le concentre dans celle-ci, en le faisant changer de mains, et passer successivement par le plus de mains qu’il est possible.

Voilà tout ce qui peut être dit sur la future organisation fédérale de l’Allemagne. Les ambassadeurs du roi n’auront point à en faire le plan. Il leur suffit de savoir dans quel esprit il devra être fait, et d’après quelle règle devront être jugés ceux sur lesquels ils seront appelés à délibérer.

Le rétablissement du royaume de Pologne serait un bien et un très grand bien ; mais seulement sous les trois conditions suivantes :

1° Qu’il fût indépendant ;

2° Qu’il eût une constitution forte ;

3° Qu’il ne fallût pas compenser à la Prusse et à l’Autriche la part qui leur en était respectivement échue ;

Conditions qui sont toutes impossibles, et la seconde plus que les deux autres.

D’abord, la Russie ne veut pas le rétablissement de la Pologne pour perdre ce qu’elle en a acquis. Elle le veut pour acquérir ce qu’elle n’en possède pas. Or, rétablir la Pologne pour la donner toute entière à la Russie, pour porter la population de celle-ci, en Europe, à quarante-quatre millions de sujets, et ses frontières jusqu’à l’Oder, ce serait créer pour l’Europe un danger, et si grand, si imminent, que, quoiqu’il faille tout faire pour conserver la paix, si l’exécution d’un tel plan ne pouvait être arrêtée que par la force des armes, il ne faudrait pas balancer un seul moment à les prendre. On espérerait vainement que la Pologne, ainsi unie à la Russie, s’en détacherait d’elle-même. Il n’est point certain qu’elle le voulût ; il est moins certain encore qu’elle le pût, et il est certain que si elle le voulait et le pouvait un moment, elle n’échapperait au joug que pour le porter de nouveau. Car la Pologne, rendue à l’indépendance, le serait invinciblement à l’anarchie. La grandeur du pays exclut l’aristocratie proprement dite, et il ne peut exister de monarchie où le peuple soit sans liberté civile, et où les nobles aient la liberté politique, ou soient indépendants et où l’anarchie ne règne pas. La raison seule le dit, et l’histoire de toute l’Europe le prouve. Or, comment, en rétablissant la Pologne, ôter la liberté politique aux nobles, ou donner la liberté civile au peuple ? Celle-ci ne saurait être donnée par une déclaration, par une loi. Elle n’est qu’un vain nom, si le peuple, à qui on la donne, n’a pas des moyens d’existence indépendants, des propriétés, de l’industrie, des arts, ce qu’aucune déclaration ni aucune loi ne peut donner, et ce qui ne peut être l’ouvrage que du temps. L’anarchie était un état d’où la Pologne ne pouvait sortir qu’à l’aide du pouvoir absolu ; et comme elle n’avait point chez elle les éléments de ce pouvoir, il fallait qu’il lui vint du dehors tout formé, c’est-à-dire qu’elle tombât sous la conquête. Elle y est tombée dès que ses voisins l’ont voulu, et les progrès qu’ont fait celles de ses parties qui sont échues à des peuples plus avancés dans la civilisation prouvent qu’il a été heureux pour elle d’y tomber. Qu’on la rende à l’indépendance, qu’on lui donne un roi, non plus électif, mais héréditaire ; que l’on y ajoute toutes les institutions qu’on pourra imaginer ; moins elles seront libres, et plus elles seront opposées au génie, aux habitudes, aux souvenirs des nobles qu’il y faudra soumettre par la force, et la force, où la prendra-t-on ? Et d’un autre côté, plus elles seront libres, et plus inévitablement la Pologne sera plongée de nouveau dans l’anarchie, pour finir de nouveau par la conquête. C’est qu’il y a dans ce pays comme deux peuples pour lesquels il faudrait deux institutions qui s’excluent l’une l’autre. Ne pouvant faire que ces deux peuples n’en soient qu’un, ni créer le seul pouvoir qui peut concilier tout ; ne pouvant d’un autre côté, sans un péril évident pour l’Europe, donner toute la Pologne à la Russie (et ce serait la lui donner toute que d’ajouter seulement le duché de Varsovie à ce qu’elle possède déjà), que peut-on faire de mieux que de remettre les choses dans l’état où elles avaient été par le dernier partage ? Cela convient d’autant plus que cela mettrait fin aux prétentions de la Prusse sur le royaume de Saxe ; car ce n’est qu’à titre de compensation, pour ce qu’elle ne recouvrerait pas, dans l’hypothèse du rétablissement de la Pologne, qu’elle ose demander la Saxe.

L’Autriche demanderait sûrement aussi qu’on lui compensât les cinq millions de sujets que contiennent les deux Gallicies, ou, si elle ne le demandait pas, elle en deviendrait bien plus forte dans toutes les questions d’Italie.

Si néanmoins, contre toute probabilité, l’empereur de Russie consentait à renoncer à ce qu’il possède de la Pologne (et il est vraisemblable qu’il ne le pourrait pas, sans s’exposer à des dangers personnels du côté des Russes), et si l’on voulait faire un essai, le roi, sans en attendre un résultat heureux, n’y mettrait aucune opposition. Dans ce cas, il serait désirable que le roi de Saxe, déjà souverain du duché de Varsovie, dont le père et les aïeux ont occupé le trône de Pologne, et dont la fille avait été appelée à porter le sceptre polonais en dot à son époux, fût fait roi de Pologne.

Mais, en exceptant le cas où la Pologne pourrait être rétablie dans une indépendance entière de chacune des trois cours co-partageantes, la seule proposition admissible, et la seule à laquelle le roi puisse consentir, c’est (sauf quelques rectifications de frontières) de tout rétablir en Pologne sur le pied du dernier partage.

En restant partagée, la Pologne ne sera point anéantie pour toujours. Les Polonais ne formant plus une société politique formeront toujours une famille. Ils n’auront plus une même patrie, mais ils auront une même langue. Ils resteront donc unis par le plus fort et le plus durable de tous les liens. Ils parviendront, sous des dominations étrangères, à l’âge viril auquel ils n’ont pu arriver en neuf siècles d’indépendance, et le moment où ils l’auront atteint ne sera pas loin de celui où, émancipés, ils se rattacheront tous à un même centre.

Dantzig doit suivre le sort de la Pologne dont elle n’était qu’un entrepôt ; redevenir libre, si la Pologne redevient indépendante ; ou rentrer sous la domination de la Prusse, si l’ancien partage est maintenu.

Un emploi qui pourra être fait des îles Ioniennes a déjà été indiqué. Il importe que ces îles, et surtout celle de Corfou, n’appartiennent ni à l’Angleterre ni à la Russie qui les convoitent, ni à l’Autriche. Corfou est la clef du golfe Adriatique. Si, à la possession de Gibraltar et de Malte, l’Angleterre ajoute celle de Corfou, elle serait maîtresse absolue de la Méditerranée. Les îles Ioniennes formeraient pour les Russes un point d’agression contre l’empire ottoman, et un point d’appui pour soulever les Grecs. Entre les mains de l’Autriche, Corfou servirait à établir et à consolider sa domination sur l’Italie.

L’ordre de Saint-Jean de Jérusalem est sans chef-lieu et pour ainsi dire, sans asile, depuis qu’il a perdu Malte. Les puissances catholiques ont intérêt à ce qu’il soit relevé et sorte de ses ruines. Il est vrai qu’il a cédé Malte, mais il est également vrai qu’il ne l’a cédé qu’à la suite dune invasion qu’aucun motif de droit ou même d’utilité ne justifiait ni n’excusait. Il serait de l’honneur de l’Angleterre, qui, par événement, profite de l’injustice, de contribuer à la réparer, en s’unissant aux puissances catholiques pour faire obtenir à l’ordre un dédommagement. On pourrait lui donner Corfou, sans compromettre les intérêts d’aucun état de la chrétienté. Il en demandera la possession, et les ambassadeurs du roi appuieront cette demande.

L’île d’Elbe, comme possession qui, à la mort de celui qui la possède maintenant, deviendra vacante, et pour l’époque où elle le sera, pourrait être rendu à ses anciens maîtres, la Toscane et Naples, ou donnée à la Toscane seule.

Le sort de tous les pays sous la conquête, de ceux qui ne sont point vacants, de ceux qui le sont, et de ceux qui peuvent le devenir, serait ainsi complètement réglé.

Dans une partie de ces pays, des Français possédaient, à titre de dotation, des biens que le traité du 30 mai leur a fait perdre. Cette disposition rigoureuse, et qui pourrait être considérée comme injuste, relativement aux dotations situées dans des pays qui avaient été cédés, a été aggravée par l’effet rétroactif qu’on lui a donné, en l’appliquant aux fermages et revenus échus. Les ambassadeurs du roi réclameront contre cette injustice, et feront tout ce qui peut dépendre d’eux pour qu’elle soit réparée. Les souverains alliés ayant donné lieu d’espérer qu’ils feraient, et quelques-uns ayant déjà fait des exceptions à la clause qui prive les donataires de leurs dotations, les ambassadeurs du roi feront tout ce qui dépendra d’eux pour que cette faveur soit étendue et accordée à autant de donataires qu’il sera possible.

Pour ce qui est des droits de navigation sur le Rhin et l’Escaut, comme ils doivent être les mêmes pour tous, la France n’a rien à désirer, sinon qu’ils soient très modérés. Par la libre navigation du Rhin et de l’Escaut, la France aura les avantages que lui eût donnés la possession des pays traversés par ces fleuves, et auxquels elle a renoncé, et n’aura point les charges de la possession. Elle ne pourra donc plus raisonnablement la regretter.

La question de l’abolition de la traite est décidée relativement à la France, qui, sur ce point, n’a plus de concessions à faire ; car si l’on demandait d’ôter, ou même simplement d’abréger le délai convenu, elle ne pourrait y consentir. Mais le roi a promis d’unir tous ses efforts à ceux de l’Angleterre pour obtenir que l’abolition universelle de la traite soit prononcée. Il faut acquitter cette promesse, et parce qu’elle est faite, et parce qu’il importe à la France d’avoir l’Angleterre pour elle dans les questions qui l’intéressent le plus.

L’Angleterre, qui s’est livrée hors de l’Europe à l’esprit de conquête, porte dans les affaires de l’Europe l’esprit de conservation. Cela tient peut-être uniquement à sa position insulaire qui ne permet pas qu’aucun territoire soit ajouté au sien, et à sa faiblesse relative qui ne lui permettrait pas de garder sur le continent des conquêtes qu’elle y aurait faites. Mais, que ce soit en elle ou nécessité ou vertu, elle s’est montrée animée de l’esprit de conservation, même à l’égard de la France sa rivale, et sous les règnes d’Henri VIII, d’Elisabeth, de la reine Anne, et peut-être aussi à une époque bien plus récente.

La France ne portant au congrès que des vues toutes conservatrices, a donc lieu d’espérer que l’Angleterre la secondera, pourvu qu’elle satisfasse elle-même l’Angleterre sur les points qu’elle a le plus à cœur, et l’Angleterre n’a rien tant à cœur que l’abolition de la traite. Ce qui n’était peut-être dans le principe qu’une affaire d’intérêt et de calcul, est devenu dans le peuple anglais une passion portée jusqu’au fanatisme, et que le ministère n’est plus libre de contrarier. C’est pourquoi les ambassadeurs du roi donneront toute satisfaction à l’Angleterre sur ce point, en se prononçant franchement et avec force pour l’abolition de la traite. Mais si l’Espagne et le Portugal, qui sont les seuls puissances qui n’aient encore point pris d’engagement à cet égard, ne consentaient à cesser la traite qu’à l’expiration d’un délai de plus de cinq années, et que ce délai fût accordé, les ambassadeurs du roi, feraient en sorte que la France fût admise à en jouir.

Les présentes instructions ne sont point données aux ambassadeurs du roi comme une règle absolue, de laquelle ils ne puissent s’écarter en aucun point. Ils pourront céder ce qui est d’un intérêt moindre, pour obtenir ce qui est d’un intérêt plus grand. Les points qui importent le plus à la France, classés suivant l’ordre de leur importance relative, sont ceux-ci :

1° Qu’il ne soit laissé à l’Autriche aucune chance de pouvoir faire tomber entre les mains d’un des princes de sa maison, c’est-à-dire entre les siennes, les Etats du roi de Sardaigne ;

2° Que Naples soit restitué à Ferdinand IV ;

3° Que la Pologne entière ne passe point, et ne puisse point passer sous la souveraineté de la Russie.

4° Que la Prusse n’acquière ni le royaume de Saxe, du moins en totalité, ni Mayence.

En faisant des concessions sur les autres objets, les ambassadeurs du roi ne les feront porter que sur ce qui est de simple utilité, et non sur ce qui est d’obligation ; premièrement, parce que pour la presque totalité des objets à régler par le congrès, le droit résulte d’un seul et même principe, et que, l’abandonner pour un point, ce serait l’abandonner pour tous ; en second lieu, parce que les derniers temps ont laissé des impressions qu’il importe d’effacer. La France est un Etat si puissant, que les autres peuples ne peuvent être rassurés que par l’idée de sa modération, idée qu’ils prendront d’autant plus facilement qu’elle leur en aura donné une plus grande de sa justice.

Le roi devant avoir au congrès plusieurs organes de sa volonté, qui doit être une, son intention est qu’il ne puisse être fait aucune ouverture, proposition ou concession que d’après l’opinion de son ministre des affaires étrangères, qui lui-même doit se rendre à Vienne, et qu’autant que celui-ci aura décidé que de telles ouvertures, propositions et concessions doivent être faites.


Paris, le…août 1814.

Approuvé : Signé : LOUIS.

Signé : Le prince de TALLEYRAND.



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TIREES DES MEMOIRES DE TALLEYRAND - VOL. 2







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Pierre COMBALUZIER - 64000 PAU - FRANCE - 1997
Membre fondateur
de l'Association " Les Amis de TALLEYRAND "




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